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构建“权力”与“权利”的二元反腐机制

谨以全会报告为视角

发表日期:2013-12-24 14:34 作者:台启伟 编辑:陈志强 出处:

   

文/台启伟

根据政治认同的基本理论,政党认同是指政治主体在政治和社会生活中对政党所产生的一种思想、情感和意识上的归属感,其主要形成基础有政党意识形态、政党组织、政党领袖、政党绩效等。政党组织作为政党认同基础的一个重要维度,因其作为政党内部运行机制量化的重要标准,具有更深刻的意义。清廉指数是反映政党组织状况的一个重要指标;“权力腐败”,是政党特别是执政党在一定时期必然面临且亟待解决的难题。

“权力制约权力”和“权利制约权力”是政治学者从不同角度提出的两种权力制约思路。以权力制约权力是通过权力之间的内部制约机制实现对权力的制约;以权利制约权力则强调从外部监督实现对权力的制约。通过权力制约权力以防止权力滥用而产生腐败在理论上和实践上都被普遍认为是一种较为完美和有效的方式,但这种模式并没有从根本上消除腐败。权力制约权力不能解决分权与集权之间的矛盾,也不能绝对地保证阻止一些人员放弃法定的相互监督职责而进行不法的合作。于是民主为克服这种制约的局限提出了另一种思路:以权利制约权力。现代民主的一个重要理念就是强调大众拥有对于他们的授权者的权力的制约权利。权利制约权力与权力制约权力一起成为制约权力腐败的双重路径。

十八届三中全会对这两种权力制约理念作了具有前瞻性和纲领性的部署。

首先是重新定义了“权力制约权力”。

作为党内权力监督直接且重要的一环,各级党的纪律检查机关按照党章赋予的重要职责对同级党委及其领导班子成员实施监督。党章中规定:“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”,党章规定了地方纪委在垂直方向(上级纪委)和平行方向(同级党委)的职权职责,理论上凭双重领导监督同级党委组织,能够基本平衡、协调各方职责范围,但在实际运作中,特别是在现行领导体制中,由于纪委地位、性质的特殊性和复杂性,纪委越来越难以对同级党委实施有效的监督。

从经济学视角进行剖析,由于纪委成员都是由具有经济人属性的人组成的,其行为不可避免地带有经济人的特征。经济主体的行为是指其为了自身的需要达到一定的目标所表现出来的一系列活动的过程,任何一个经济主体的行为都是主观见之于客观的活动。根据行为理论,经济主体的行为是由一定的动机所激励,而动机来自于两方面:一是内在的动机,主要是满足经济主体的需要;二是外在的动机,主要是经济主体受外在环境的影响。内在动机具有相当的稳定性,不受社会制度、社会环境的影响,而外在动机则是外在环境的产物。在现行的领导体制下,纪委人员的重要受激励动机即人事升迁和福利待遇主要掌握在同级党委手中,上级纪委虽然对下级纪委有直属关系但只是业务上的领导,即没有同级党委的认可,纪委人员的升迁、调动、提高福利待遇都有难度;作为理性经济人,在众多利益的博弈中,为了实现帕累托最优,纪委人员很可能会有逆向选择的倾向,这在很大程度上影响了纪委的监督力度。

从其他视角分析,假设纪委工作人员不受利益博弈的影响,即每个人廉洁奉公,秉公执法,却还是不能充分发挥出其应有的监督作用。由于纪委接受同级党委和上级纪委双重领导,在现行领导体制中 “双重领导”主要是同级党委的领导,这就为纪委工作的开展带来了不充分的条件,由于任何一个党内违纪事务的处理都要接受同级党委的领导,如果纪委在工作中牵扯到了职位较高的党内领导,一方面要按照程序进行调查,一方面又要接受他(可能会涉及到他的利益集团)的领导,这就给纪委的工作带来了很大的张力。在这两种权力之间的博弈中,,同级纪委一般要落于下风,就会存在查处工作无法继续进行,或者还没有进行查处就已经在权力的博弈下被湮没。更有甚者,某些领导干部违纪违法需要处理时,由于必须报同级党委批准,党委若不同意纪委的意见,纪委就得违心地修改处理意见。以上种种,严重削弱了纪委的权威性和威慑力。

权力上的制约,利益上的顾虑,造成了有的纪委组织被架空,有的纪委组织表现出了向同级党委利益靠拢的趋向。查阅近年查处党委成员违纪违法案件,可以说同级纪委发现或反映的案件少之又少;群众检举党委成员的来信,也大都没有直接寄给同级纪委的,而基本寄给上级纪检机关,这说明群众对同级纪委解决同级党委成员问题的能力缺乏信任感。于是,解决党内权力监督权力的问题,便在此次三中全会,早早地提上了解决议程。

再一次研读全会报告的时候,我有很深的感触,这不仅是一次关于国家未来发展战略的科学规划的蓝图,更是党对于自身建设的一次深刻的反思和完善。针对党内权力监督问题,报告的第十部分“强化权力运行制约和监督体系”第三十五条提出“科学配置党政部门及内设机构权力和职能”,对党政部门的权力作出了新的界定。在第三十六条明确提出“纪委加强对同级党委特别是常委会成员的监督”“强化上级纪委对下级纪委的领导”“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”则是打破现有纪委领导机制的一记重炮,由于强化了上级纪委的垂直领导,极大增强了纪委的独立性和权威性;而纪委人事权考察权的回收,则在很大程度上减少了纪委人员与党委组织的利益博弈,在很大程度上保证了纪委的纯洁性,如此规定,将极有利于纪委工作的开展,党内权力监督权力的机制将会发挥更大的作用。

报告预示未来的反腐工作将更加注重以权利制约权力。

腐败产生的根源是公共权力的异化,而党内民主建设是防治腐败的根本途径。党内民主是指党基于自身的性质、任务和宗旨,把民主的理念、方式、制度引入党领域,依据民主集中制原则,对党的组织、体制和过程所做出的制度规定以及由此形成的党内民主生活,所以党的民主集中制是制约党内权力、防治党内腐败的根本保证。民主集中制是党和国家的组织原则和政治制度。它所赋予党内全体党员的平等享有党章所规定的直接或间接参与、决定和管理党内事务的民主权利,为以权利制约权力提供了基础和条件;政治参与是将权利转化为权力的过程,通过平等行使党内事务知情权、选举权、监督权等从而直接或间接实现对握有公共权力的党员干部的有效制约和监督。民主集中制的原则基础和根本点是少数服从多数,它要求党在制定各项民主制度过程中以及各项民主制度的具体运行过程中,必须始终坚持在各项重大决策制定和实施过程中,要体现多数党员的意志,按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的程序进行,其结果必然形成全党绝大多数人思想和行动的统一,而这种统一意志的体现就是党中央的集体领导。

再看这幅经过将近七个月的民主探讨而绘制的关于国家未来发展战略的宏伟蓝图,无论是经济体制改革还是政治体制改革,无论是顶层设计还是城乡规划,无论是“六个紧紧围绕”还是“十四项深化改革的主要任务”无不体现民主集中制的智慧。第六个紧紧围绕是这样说的“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革,加强民主集中制建设,完善党的领导体制和执政方式,保持党的先进性和纯洁性,为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证”,我想这也是党自身建设蓝图的最精辟的描绘。

权力制约权力与权利制约权力的二元机制的有效结合,成为现代各政党、国家制约过度权力的双重路径,这是党内监督的实质,三中全会的意旨,也是现代民主政治的归宿。

(作者系公共管理系2012级学生)

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